印尼的“国家损失陷阱”：为何国有企业巨头可能因恐惧而不敢出售

【雅加达】印尼的“国家损失”原则长期以来模糊了不良商业投资与国家损失之间的界限，导致国有企业（SOE）高管在投资失利时面临风险。

雅加达去年修订了该法律以解决部分担忧，但旧有的恐惧依然存在。

根据彭博社的一篇报道，该问题在被指为Grab与GoTo拟议合并的主要障碍后，再次引起了关注。

报道称，主要障碍之一来自国有股东Telkom Indonesia。该公司通过其子公司Telkomsel持有的GoTo股份自初始投资以来已大幅下跌。

这家电信公司已对涉及国有资本的损失表示担忧，根据印尼法律，此事可能带来法律后果。去年12月，据报道总检察长办公室已开始就Telkom投资GoTo一案传讯证人。

《商业时报》就该法律如何加剧法律可预见性的不确定性，以及对国有企业投资亏损的处理方式如何使企业交易复杂化等问题，与分析师进行了交谈。

游戏规则

这场争论的核心是一项多年来都让人难以区分正常商业风险与“国家损失”界限的原则。

以往，国有企业产生的投资亏损在法律上可被归类为国家损失。这源于该国在危机后为保护公共财政和加强反腐执法所做的努力。

来自Trisakti大学的刑事法专家Abdul Fickar Hadjar指出，印尼现行的反腐败法规定，当行为使他人或公司受益并导致国家蒙受损失时，即可提起诉讼。

这些规则最初旨在保护公共资产，但日益被视为法律不确定性的来源——尤其是在应用于正常商业风险下做出的商业决策时。

认识到这一担忧，印尼在2025年修订了其国有企业法，以明确并非所有亏损都构成国家损失，尤其是在决策出于善意并遵循适当治理程序的情况下。

如今，在商业判断准则下，保护国家资产与允许商业决策之间的界限已明确划定，该准则已被纳入更新后的国有企业法中。

该框架的修订也为成立主权财富基金Danantara提供了法律基础，该基金受托管理国有企业资产并代表国家做出数十亿美元的投资决策。

该法律规定，Danantara投资所产生的利润或亏损被视为企业风险，而非国家损失。

纸面改革，实践中的不确定性

理论上，印尼国有企业法的修改标志着向国际规范的转变，即商业风险与不当行为被明确区分开来。

然而，法律上的模糊性依然存在。如果执法机构怀疑存在犯罪行为或恶意，他们仍然可以调查商业决策，这让高管和投资者不确定界限到底在哪里。

曾为亚洲多国政府提供咨询的前世界银行国别主任Bert Hofman表示，围绕国家损失概念的不确定性“使国有企业管理层和像Danantara这样的监管机构对私有化、部分出售或与私营实体合作抱有偏见，因为他们担心会引发调查”。

专注于白领犯罪领域的RBP Asia律师事务所合伙人R Bayu Perdana表示，尽管宪法裁决认为国家损失必须是实际存在的，但执法实践在现实中有时会有所不同。

“执法部门事后审查的风险仍然是一个挑战，必须通过健全的公司治理和详尽的文件记录来加以缓解。”

印尼战略与经济行动研究所（ISEAI）高级分析师Ronny Sasmita表示，问题不仅在于法律本身，还在于其执行。

他解释说，国有企业仍常被视为国家预算的延伸，当结果不佳时，正常的商业亏损就会被重新定义为国家损失。

他指出：“对‘国家损失’的解读一直不一致。在政治敏感案件中，解读可能带有民粹主义色彩，更多地受公众情绪而非法律推理的驱动。”

他国如何划定界限

在许多司法管辖区，只要决策遵循了健全的公司治理，国有企业的亏损就不会自动被视为国家损失。

在新加坡，与Temasek有关联的公司根据私营部门的公司法运营，董事会的评估基于其信托责任而非投资结果；在没有欺诈或腐败的情况下，亏损不会被定为刑事犯罪。

马来西亚同样适用公司法标准，执法重点在于程序和信息披露。与此同时，中国引入了“容错”机制，以保护承担合理风险的国有企业高管。

当商业决策变为刑事案件

近年来，印尼发生了越来越多针对国有企业高管的刑事案件，这些案件涉及的商业决策后来被认定为给国家造成了损失。

其中最引人注目的案件之一涉及印尼国家石油生产商Pertamina的前首席执行官Karen Agustiawan，她于2009年至2014年期间领导该公司。

2024年，她因在任期间的一项液化天然气采购协议而被起诉，检方称该协议给国家造成了损失，她因此被判处最高13年监禁。

去年，国有轮渡运营商ASDP的前负责人Ira Puspadewi及其他三名董事因从一家私营轮渡运营商处收购二手船只而被判犯有腐败罪。

尽管没有证据表明涉案个人从中获得了经济利益。

该判决引发了公众辩论，批评者认为这不公平地惩罚了善意决策的高管，并警告称这可能会扼杀国有企业内部的冒险和创新精神。

为回应公众的强烈抗议，总统Prabowo Subianto为Puspadewi及其他三名董事恢复了名誉，这标志着在备受瞩目的公司治理案件中一次罕见的行政干预。

对立法的担忧

印尼一直致力于吸引外国投资者，但在这个拥有2.8亿人口的群岛国家，法律的可预见性令人担忧——该国经常被“透明国际”组织列为世界上最腐败的国家之一。

美国国务院的最新评估将法律不确定性、腐败和既得利益列为在该国开展业务的主要障碍。

分析师表示，从投资者的角度来看，法律风险难以忽视，且很可能面临密切审查。对于外国合作伙伴而言，印尼国有企业可能被视为其商业决策永远面临事后被定罪风险的实体。

ISEAI的Ronny表示，这种悬而未决的法律风险不可避免地使谈判变得复杂，导致谈判进程更慢、成本更高，也让各方更为谨慎。

他指出，外国投资者可能会寻求额外的保护性条款、分层投资结构或估值折扣，以弥补未来法律风险的不确定性。

外国合作伙伴对印尼国有企业高管面临的国内法律限制了解有限，这使得问题更加复杂。

Ronny补充说，这种理解上的差距可能导致预期错配，并随着时间的推移，损害长期战略合伙业务。