东盟的人道主义重塑

2024年，台风“摩羯”来袭，席卷了柬埔寨、老挝、菲律宾、缅甸、泰国和越南，影响了超过750万人。这场风暴导致大量民众流离失所，摧毁了家园和农田，扰乱了生计，其中妇女和儿童首当其冲。

在印度尼西亚，火山爆发、洪水和山体滑坡持续肆虐，尤其是在高风险城区的非正规居住区。根据国际灾害数据库的数据，2024年东盟有1.46亿人受到气候事件的影响，比前一年增加了1500万人，也比五年平均水平高出11%。东南亚是世界上最易遭受灾害的地区之一。

今年八月，新加坡主办了灾害管理战略政策对话（SPDDM），召集了各国政府、联合国（UN）、企业界以及来自公民社会的发展和人道主义行动方，共同商讨如何加强东南亚的灾害管理。

这是该对话会连续第十年在新加坡举行。SPDDM旨在为东盟如何推进政策伙伴关系和危机准备机制，以应对该地区迫在眉睫的大规模灾害风险设定议程。

今年的活动聚焦于东盟的2045年灾害管理愿景，其召开恰逢其时。如今，当灾害袭击东南亚时，第一响应者不再是国际机构，而是各国政府、地方社区，以及日益重要的东盟。这种向地方领导力的转变，正在为人道主义行动开辟新的方向。

2025年2月，联合国紧急救济协调员汤姆·弗莱彻（Tom Fletcher）宣布了一项“人道主义重塑”计划。简而言之，这意味着将权力和资源转移给更靠近危机直接受影响者的群体。这一大胆而必要的构想，旨在将更多控制权交给地方和国家的人道主义行动方，赋权一线机构和受灾社区，并实现决策的去中心化。

东南亚灾害的规模和频率与世界其他地区不同。气候变化、城市化以及冲突（尤其是在缅甸）正在加剧这些风险。但东盟并未止步不前。它正在建立一个反应更迅速、植根于地方领导力的区域人道主义体系，并得到包括联合国在内的国际伙伴的支持，各方紧密合作。

与气候相关的灾害正在加剧东盟地区的风险。虽然新加坡本身是高收入国家，灾害风险较低，但其易受气候变化影响且缺乏自然资源的特点，意味着它与太平洋地区较贫穷的岛国有一些共同特征。

设立标准

新加坡拥有先进的国家灾害响应体系，在为东盟其他国家乃至全世界设立标准和提供经验方面可发挥作用。联合国负责人道主义事务的牵头机构——联合国人道主义事务协调厅（Unocha），正与新加坡樟宜区域人道主义援助和救灾协调中心合作，以改善军民协调。

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在救灾行动中，军队能提供高价值的后勤和技术支持。因此，就如何在人道主义行动中整合军事和民事力量达成共识，是至关重要的。

这些危机需要的不仅仅是被动援助，更需要预见性行动、区域协调和得到赋权的地方领导力。东盟正通过由各国主导的努力指明方向。在整个东盟，由东盟人道主义援助协调中心协调的区域灾害响应系统正日益壮大。该地区与联合国的伙伴关系也在不断发展。合作重点已从直接的国际援助，转向多年期的技术合作和能力建设——这是一种全球行动方提供支持而非主导的模式。

这种伙伴关系建立在优势互补的基础上。东盟带来了地理上的邻近性、合法性以及快速进入受灾成员国的渠道。Unocha的贡献则包括可用于资助地方非政府组织的融资工具、与更广泛联合国系统的结构化联系，以及部署全球灾害应对机制的能力。在冲突背景下，Unocha与所有相关方接触，倡导人道主义空间，确保无论领土由谁控制，平民都能得到援助。

这就是“人道主义重塑”在实践中的体现。它承认地方领导力已是既成事实。这反映了一种更广泛的转变：人道主义体系正变得更具政治意识、操作上更切实际、伦理上更有依据。这个体系承认区域机构和国家政府日益增强的能力，同时确保联合国仍然是一个有原则且灵活的合作伙伴。

现在重要的是，全球力量如何通过支持地方系统、促进资金和人力资本流动来释放这种潜力，从而进一步巩固已经存在的根基。

作者系联合国人道主义事务协调厅（Unocha）印度尼西亚办事处和东盟联络处负责人