在COP31上，印尼的森林保护承诺面临执法考验

周一（11月9日），在安塔利亚举行的《联合国气候变化框架公约》第三十一次缔约方大会（COP31）上，印尼馆的开幕式上，总统气候与能源特使 Hashim Djojohadikusumo 向世界传达了一个雄心勃勃的信息。

Hashim 表示，印尼致力于保护森林和海洋、恢复生态系统并推进能源转型。他自信地宣称，印尼正在“言出必行”。

然而，印尼森林和土地火灾产生的烟雾凸显了未来的严峻挑战。2026年的火灾损害了公众健康，破坏了生态系统，并再次将烟霾带到新加坡和马来西亚等邻国。

如果印尼希望在气候领导力方面获得国际社会的信任，就必须确保其国内的问责制是可追溯的。

印尼并不缺乏法律权力：2009年关于环境保护和管理的第32号法律已经规定了行政、民事和刑事途径。其中第87条允许进行赔偿和环境修复。

第116条至119条允许对公司以及下令犯罪或领导相关活动的人员提起诉讼。额外措施包括没收犯罪所得、关停运营以及要求进行环境修复。

《种植园法》也禁止企业通过焚烧方式清理或开垦土地。此外，2020年第3号总统指令已向各部长、地方政府、警察和军队分配了预防和控制森林及土地火灾的职责。

反复出现的问题在于执行。这些权力的行使相对缓慢、不均衡，且关于其结果的公开信息太少。

2026年10月29日，国家警察报告称，245名个人和20家公司已被列为嫌疑人。企业案件涉及104起警方报告和约29,169公顷的烧毁土地，其中大部分是泥炭地。调查人员还建议吊销23家公司持有的许可证。

这些都是重大举措，但公布嫌疑人数量并不一定能揭示问责是否会随之而来。嫌疑人身份仍只是一种程序上的认定，而非有罪裁定。

印尼如何加强森林火灾问责制

印尼需要为重大森林火灾案件建立一个公共执法登记册。该登记册应明确企业实体、相关特许经营权、被指控的不当行为、程序阶段、许可证措施以及所要求的修复措施。

公众需要知道哪些案件进入了法庭，哪些许可证被吊销，以及由谁来支付修复费用。

信息的更新可以设计得既能维护调查的完整性，也符合无罪推定原则。若没有清晰的可追溯性，那些亮眼的执法数据可能会掩盖停滞不前或从公众视野中消失的案件。

企业责任也必须追究到那些做出决策、影响相关行为的个人。公司的行为是通过批准运营实践、分配防火预算、监督特许经营区和应对警告的个人来实施的。

第116条已允许将责任延伸至下达命令或担任违法活动领导者的人员。

调查人员应顺着运营控制链进行追查：谁了解风险，谁有权干预，是否提供了充足的设备和人员，以及之前的火灾或监管警告是否被忽视。

母公司、子公司和承包商可能构成此证据链的一部分。实际受益人信息可以揭示谁最终控制企业或从中受益，尽管仅凭所有权本身并不能确定刑事责任。

责任认定必须基于有关权力、知情情况、职责和行为的证据。

印尼已开始采取行动，但其执法过程也必须同样透明化。政府应公布重大企业案件的进展，并与新加坡和马来西亚协调证据共享，因为这些地方的企业结构或供应链存在跨境情况。

预防工作也需要持续且透明的资金支持。印尼设有森林火灾预算；财政部指出，已拨出约2909亿卢比（合1600万美元）的紧急资金用于扑灭森林火灾等活动。

然而，同一份官方分析报告呼吁使用更具体的预算标签，同时指出约4800名人员负责保护约1.25亿公顷的森林。这表明资金分散、能力严重受限，以及有多少资金用于实地预防工作的公众可见度有限。

当满足法定指标时，宣布国家进入灾难状态可能会释放额外的协调和资源。但这不能替代全年的预防工作、特许经营区级别的检查和企业问责。

印尼应公布年度预防拨款和成果，审计在火灾易发区运营的公司，并在设备、人员或应急计划不足时迅速采取行动。

在同一特许经营区反复发生的火灾应引发更深入的调查，并考虑暂停甚至吊销其许可证。

在COP31上，印尼正请求合作伙伴和投资者相信其气候承诺。然而，这种信任实际上将取决于演讲结束后的实际行动：火灾是否得到妥善预防，决策者是否受到调查，制裁是否得以执行，以及受损土地是否得到恢复。

印尼已经拥有法律工具。问题仍然是，其领导人是否拥有在下一次厄尔尼诺现象到来之前使用这些工具的政治决心。

Ahmad Novindri Aji Sukma 是一名环境法律师，也是剑bridge大学的博士研究员，专攻犯罪学。Randy Taufik 是一名法律顾问，牛津大学校友，专攻公司法和科技法。