美联储如何变成了“即刻贷款人”
在流动性支持与为资不抵债机构背书之间，界限已然模糊，这削弱了央行独立性的根本宗旨。
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本文由AI辅助翻译
对美国联邦储备系统（简称美联储）独立性的最大威胁，并非来自美国总统 Donald Trump 的抨击，也非可能扩大其权力的最高法院裁决，而是美联储从“最后贷款人”向“即刻贷款人”的长期转变。
如果无法明确区分临时流动性支持与对资不抵债机构的保护，美联储的独立性就会沦为临时救助的挡箭牌，而货币政策则会因疲弱的金融机构以及当局不愿承认监管失误而被绑架。
在过去十五年接连发生的每次危机中，从2007-08年的金融危机，到2020年的新冠疫情冲击，再到2023年的中型银行风波，美联储都稳步扩大了其干预的范围和规模。最初的紧急流动性支持，如今已演变为金融市场管理的常规操作。
当每一次市场动荡都被认为会产生“溢出效应”，每一次资产负债表的波动都会引发干预时，遏制恐慌与扶持濒危机构之间的区别便不复存在——随之消失的，是遏制道德风险的纪律。至此，独立性已无法强制约束，而仅仅是为无限制的紧急措施提供庇护。
一个多世纪前，英国评论家 Walter Bagehot 为央行的克制设定了基准：尽早、无限制地提供贷款，但对象仅限于有偿付能力的机构，须提供优质抵押品，并收取惩罚性利率。
在这个精妙的框架下，央行提供流动性，财政当局提供资本，而市场则负责追究责任。有生存能力的机构得以免受流动性恐慌的冲击，而资不抵债的机构则被重组或关闭。
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只要受监管的银行与金融系统其他部分之间的边界清晰，流动性与偿付能力之间的界限也更容易划分，这一框架就一直行之有效。
然而，现代危机使得维持后一种区别变得更加困难，因为资产价格的急剧下跌会迅速削弱那些表面上看起来稳定的机构。
由于非银行实体在缺乏相应监管的情况下越来越多地履行类似银行的职能，美联储在2008年和2020年两度扩大了其干预范围，临时放宽抵押品标准并设立新的贷款工具。
到新冠疫情爆发时，一度被视为非常规的干预措施已变得司空见惯。尽管每一步单独来看或许都有其合理性，但这些措施合在一起，却将美联储推向了维护其合法性的界限之外。
流动性不足是一个短期的资金问题，而资不抵债则反映了长期的资产负债表弱点，只能通过注入新资本、合并或有序处置来解决。
政策制定者面临的关键挑战是，判断一个机构是具有偿付能力但暂时流动性不足，还是已经资不抵债因此需要重组。
如果监管机构手握细化的监管数据都无法对银行做出这种区分，那么对于信息透明度有限的非银行机构，他们当然更无能为力。
2023年的银行业风波凸显了美联储 职能蔓延所带来的风险。数百家银行面临着长期资产的巨额按市值计价损失，资本缓冲不足，并且严重依赖未投保的存款。
然而，这次事件被普遍定性为一场流动性危机，而不是要求银行进行重组或注入新资本。新设立的贷款工具实际上为大约9万亿美元的未投保存款提供了支持，极大地扩展了安全网。
通过扮演“即刻贷款人”的角色，美联储或许稳定了市场，但它也使得潜在的激励机制保持不变，为下一次危机埋下了伏笔，并使其自身独立性承受压力。
尽管提高利率对于遏制通胀是必要的，但这暴露了整个银行系统普遍存在的利率风险。这让美联储陷入两难：是大幅加息，冒着拖垮最脆弱银行的风险；还是按兵不动，任由通胀肆虐。金融系统的脆弱性，实际上成为了货币紧缩一个不成文的上限。
美联储作为银行监管者和货币政策制定者的双重角色加剧了这种冲突。问题在于，承认监管失误或隐瞒的偿付能力问题在政治上代价高昂。
这为美联储创造了强烈的动机，将资产负债表的弱点定性为流动性问题，从而导致一种倾向于干预的偏见，而这恰恰与央行独立性的宗旨背道而驰。
解决方案不是放弃 Walter Bagehot 的框架，而是对其进行更新。为此，美联储应设定启动紧急贷款工具的明确条件，公布透明的资格规则以限制向有偿付能力的机构放贷，实施强有力的惩罚性利率和估值折扣，并在每个工具结束后公开披露其使用情况。
最重要的是，美联储应将自身角色限定于提供流动性支持，并将偿付能力问题交由市场和财政当局处理。没有这种分离，美联储将继续滑向产业政策，从而损害其合法性和独立性。
虽然有人可能会说这些保障措施已经存在，但近期的干预措施缺乏一种能够限制道德风险的约束：即迫使市场来决定一个机构是否值得生存的自动机制。
获得流动性支持的银行应被要求在规定时间内筹集与所获支持相当的股本，否则将面临重组或合并。如果市场不愿提供资本，那么该机构就不是流动性不足——而是资不抵债。
央行的独立性必须建立在健全的治理、透明度和问责制之上。这包括在将偿付能力问题误判为流动性问题时承认监管失误，并解释将如何纠正这些失误，而不是通过干预来掩盖它们。
毕竟，一个在危机期间无法拒绝干预的央行，我们也不能指望它在收紧货币政策时能够坚守立场。
为了保护其信誉，美联储必须抵制将每个问题都视为系统性问题的诱惑。否则，金融体系将因制度设计而持续脆弱，而每当美联储拯救又一个本应被 允许倒闭的机构时，其信誉就会受到侵蚀。PROJECT SYNDICATE
本文作者是斯坦福大学商学研究院金融学教授，兼胡佛研究所高级研究员
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