抗议声之外：投资者须应对普拉博沃的土地政策转变

今年8月，印度尼西亚总统普拉博沃·苏比安托 (Prabowo Subianto) 宣布大规模征用大宗商品行业私营企业的土地和资产，并将其移交给国有联营公司。在印尼近期城市抗议活动的背景下，此举的后续影响已淡出新闻头条。

然而，普拉博沃政府的新政策可能对该国的棕榈油和采矿业产生重大影响，引发了关于该国可持续发展的疑问，同时也为本地和外国企业及投资者在适应这些监管转变时带来了不确定性。

就在示威活动爆发前几天，普拉博沃发表了国情咨文，重点是终结腐败和收入不平等。与近几周抗议者将矛头指向政客享受了过大份额的蛋糕不同，普拉博沃表示，是腐败企业在开采印尼的资源。

总统呼吁重组棕榈油和采矿业，将滥用的资产归还国家控制。

印尼军方已出动，从私营企业手中征用了超过三百万公顷的油棕种植园区，另有两百万公顷正在调查中，总面积几乎是柔佛州的两倍。

针对采矿业的类似打击行动可能接踵而至。普拉博沃指出，约有1063座矿山在没有适当执照或许可证的情况下运营。

这些大宗商品行业是印尼国内生产总值的主要贡献者，而政策的转变不仅影响印尼人，也影响在该国经营的跨国公司。一些总部位于新加坡的棕榈油公司已被卷入这次的种植园征用行动。

一家公司表示，当局征用的土地并未占其总面积的很大比例，所涉面积可能不到其土地储备的5%。然而，分析师认为，一些公司可能面临更大比例的损失。

普拉博沃政府表示，征用行动有法律先例可循，包括前总统佐科·维多多 (Joko Widodo) 执政期间于2020年通过的《综合法》。种植园行业则质疑该政策的合法性，认为他们没有违反任何法律。

从私营部门到国家控制

在普拉博沃政府最新一轮的征用行动中，以及在佐科政府时期早前的类似行动中，大部分被征用的土地正通过新的Danantara主权财富基金移交给国有联营企业。

主要接收方是Agrinas，这是一家控股公司，旗下拥有三家子公司，分别覆盖食品、棕榈油和渔业领域。

其构想是让Danantara和Agrinas投资这些行业，以服务印尼公众并刺激国家发展。政府持续将土地转让给Agrinas，已使其成为全球土地面积最大的棕榈油公司。

除了Danantara和Agrinas，印尼军方是新土地政策中另一个主要的国家级参与者。武装部队长期以来在印尼经济中扮演着重要角色，在曾任佐科政府将军兼国防部长的普拉博沃领导下，这一角色将进一步扩大。

2024年11月，印尼宣布将在2025年底前建立100个新的区域发展领土营，招募超过24000名人员。新营队将包括作战部队，以及专注于粮食安全和农业的单位。

这一举措可能为印尼服务欠缺的地区提供急需的支持，但其成效很大程度上取决于这些新单位是补充印尼粮食系统的可持续性和问责制，还是会造成职能重叠。

近期印尼城市的抗议活动表明，公众对收入不平等普遍不满。

早在示威者走上街头之前，普拉博沃政府就已意识到这个问题。它一直在增加对发展项目的公共支出，例如总统为学生和孕妇提供的免费膳食计划。

为这些项目以及增加的国防开支提供资金需要大量资源。这就是普拉博沃采取行动扩大国家和军方关联企业，为国库带来更多现金的原因。

鉴于最近的抗议活动，印尼决策者需要证明，这种加强国家对资源治理的控制将真正惠及普通印尼民众，而非该国的精英阶层。

印尼非政府组织Walhi报告称，原住民社区也被卷入了土地征用行动，因为他们的区域可能与公司的特许经营区重叠。

这一指控引发了问题，因为土地征用的初衷本应是保护印尼人免受剥削。但目前尚不清楚这个问题的普遍程度。

其他非政府组织则认为，私营公司可能在夸大村庄和当地农民受影响的可能性，以阻止政府推进进一步的资产征用。

这些由国家和军方主导的努力将如何与推动气候智能型农业和可持续发展的民间努力相结合，也仍然存在疑问。

印尼非政府组织如Sawit Watch认为，部分被没收的土地本应被用于重新造林项目，而不是分配给一家国有联营的农业公司。环保人士相信，印尼应该能够通过在现有种植园土地上集约化生产来提高农业产量，同时恢复其自然生态系统。

对棕榈油和采矿业的影响

印尼非政府组织如Sawit Watch认为，部分被没收的土地本应被用于重新造林项目，而不是分配给一家国有联营的农业公司。环保人士相信，印尼应该能够通过在现有种植园土地上集约化生产来提高农业产量，同时恢复其自然生态系统。

对棕榈油和采矿业的影响

普拉博沃政府的新土地政策由印尼国内政治和经济驱动，但这些政策对在印尼运营的外国公司和投资者具有深远影响。

目前，对印尼棕榈油行业的影响相对较小，因为该行业状况稳健。农用设备销售等指标显示，行业活动和需求保持稳定。棕榈油价格保持坚挺，种植园公司盈利强劲，股价飙升。因此，土地征用行动并未动摇市场，至少目前如此。

但种植园公司保持警惕。企业担心资产征用的范围会扩大到何种程度。到目前为止，印尼当局已征用了土地和种植园。工厂和精炼厂等工业加工资产会是下一个目标吗？

印尼的采矿业面临更大压力。普拉博沃已承诺打击非法采矿。从业界的角度来看，风险不仅限于非法矿山。一些企业担心，如果他们的矿场表现不佳，其许可证也可能被吊销。

采矿业务的新运营许可证现在更加严格，有效期为一年，而非此前的三年，这标志着政府正在重新思考其部门规划。分析人士称，普拉博沃政府认为采矿产量未能跟上国家扩大下游产业的计划。

矿业企业正面临来自印尼国内监管转变和国际市场的双重压力。当前煤炭市场的低迷加剧了矿业公司的痛苦。据报道，采矿设备需求疲软，表明扩张步伐缓慢。

安抚企业和投资者

普拉博沃推动加强国家对资源治理的控制，是他力争在任期结束前实现8%国内生产总值（GDP）增长的核心举措。然而，这种做法给企业带来了不确定性，并引发了关于监管一致性的疑问。非政府组织也担心可持续性和公平性可能会被忽视。

为了在不惊动市场的情况下实现其增长目标，政府应明确参与规则并指明其方向。投资者、企业和印尼公众需要得到保证和清晰的说明，了解他们如何适应这个新的政策环境并从中受益。

本文作者来自新加坡国际事务研究所。许羽伦 (Khor Yu-Leng) 是可持续发展副总监，朱保安 (Aaron Choo) 是高级助理总监（特别项目与可持续发展）。