在一个分裂的世界中反思我们的全球卫生架构

第二次世界大战后以共识为导向的多边框架曾是国际合作的基石，但如今正显现出深深的裂痕。这些框架因屡次未能共同应对跨国危机、发展援助被大幅削减以及地缘政治竞争加剧而备受压力。

这种分裂正在实时上演：美国于1月份完成了退出世界卫生组织（简称“世卫组织”）的程序，结束了近80年的成员国身份，并留下了关于全球承诺、责任分摊以及卫生安全和规范性职能等悬而未决的问题。

然而，即便在这次戏剧性的退出之前，作为许多中低收入国家卫生系统命脉的发展援助早已在减少。包括英国和德国在内的主要授权人，在不断变化的国内优先事项和日益增长的经济压力下，一直在削减其承诺。

我们必须面对一个基本现实：支撑了近一个世纪合作行动的全球卫生架构已不再适用，这让我们的世界更容易受到大流行病、气候驱动的健康冲击以及不受国界限制的长期冲突的影响。

国家利益与全球责任

民族国家仍然是全球卫生政策的主要决定者，而选民们正日益要求其政府将眼前的国家福祉置于遥远的全球承诺之上。

在这个由社交媒体和数字化知情公众塑造的时代，政治领导人面临着为选区实现短期利益的持续压力。这些要求往往以牺牲对全球公共产品的投资为代价，因为这些产品的惠益是分散的、长期的，且在政治上不那么显眼。

这种关注焦点的收窄给全球卫生秩序带来了两个关乎存亡的问题。

首先，当国家利益不再与集体全球行动保持一致时，谁将负责为大流行病防范、基本药物的公平获取以及疾病监测系统等全球公共产品提供资金和支持？

其次，在一个被政治短视主义主导的时代，谁将帮助各国进行长期战略思考？

这种紧张关系的一个关键例证是目前正在谈判的《病原体获取和惠益分享》（PABS）附件，它是世卫组织《大流行病协定》的一部分。

该协定于2025年5月由世界卫生大会通过，旨在加强全球对未来大流行病的防范、预防和应对。它建立了监测、研究协调以及医疗对策公平分配的机制，并以公平与合作为原则。

该框架的核心是PABS系统，旨在确保病原体样本和基因序列数据的快速、公平共享，以及对疫苗和诊断试剂等相关惠益的公平获取。然而，关于该附件的谈判过程一直旷日持久且充满争议。

这一僵局表明，专注于卫生服务的可持续融资、公民的公平获取以及可证明的成本效益的国内政治议程，并不总是与建立和维持全球公共产品体系的迫切需求相一致。

在国内，各国政府正努力应对人口老龄化、非传染性疾病负担加重以及为应对地缘政治冲突而不断增长的国防开支。

这些压力共同挤占了财政空间和政策注意力，为全球卫生领导力方面的持续投资留下的空间微乎其微。

关于全球卫生改革的全球性讨论

毫不意外，现有全球卫生架构内部的压力引发了关于改革的激烈辩论。

在不同地区和领域，由政治领袖、机构、慈善组织和学者组成的联盟正在探讨，在一个分裂的世界中，下一代全球卫生治理应是何种面貌。

“阿克拉重置”（Accra Reset）倡议就是其中之一，由加纳总统 John Mahama 发起。该倡议最初在一个以非洲为重点的峰会上提出，后来在2026年达沃斯世界经济论坛上被提升为更广泛的全球议程。

“阿克拉重置”倡议呼吁重新构想植根于卫生主权、国内投资和地方领导力的全球卫生治理。它被明确地定义为对授权人依赖的挑战，也是非洲领导人的一份意向声明，旨在塑造一个各国不再是被动接受援助，而是主动构建自身卫生发展轨迹的未来。

慈善机构也参与了这场讨论。2025年底，惠康基金会（Wellcome Trust）召集了来自五个地区的政府、公民社会和其他利益相关方，共同讨论和反思植根于地区现实的全球卫生体系改革方法。

新加坡国立大学（国大）苏瑞福公共卫生学院与清华大学万科公共卫生与健康学院以及泰国的国际卫生政策项目共同举办了亚太区对话。这次对话为如何设计兼具实用性和可行性的亚太区改革提供了深刻见解。

改革辩论也越来越多地转向世卫组织本身。相关提议从内部重组到完全拆分该组织部分机构等更为激进的建议不一而足。

然而，在这些批评声中，一个根本性问题浮现：如果不是世卫组织，谁能担任超越国界的卫生问题的全球协调者？谁又来制定疾病分类、药品质量和卫生政策规范的国际标准？

世卫组织的规范性职能，包括制定全球卫生标准、发布循证指南，以及推动《国际卫生条例》和《烟草控制框架公约》等协议的达成，对于协调一致的全球行动仍然不可或缺。

这些工具为监视系统提供了基础，明确了应对期望，并有助于使国家政策与共同的全球目标保持一致。

任何改革后的架构都必须保留或重塑这些职能，并使其能够继续保持合法性、公信力和全球影响力。

卫生主权与区域化的新时代

围绕卫生主权和区域化的论述已成为替代性的权力、协调和问责来源，并获得了越来越多的关注。

当前分裂体系的批评者认为，全球、区域、国家和地方各级角色和责任的模糊不清，导致了重复建设、效率低下和问责制弱化。

一个结构更清晰的多层次治理框架——明确划分全球实体（如世卫组织）、区域集团和国家政府的角色——可以为应对当代挑战提供所需的清晰度。

对于全球机构而言，这种重新定位意味着更专注于真正的跨境职能，这些是单一国家无法有效完成的：规范性领导、标准制定、全球监视协议、协调一致的卫生技术监管标准，以及促进公平和问责的国际公约。

在国家和区域层面，卫生主权要求各国主导自己的卫生议程——以战略性国内融资为基础，根据民众需求设定优先事项，并发展能够独立监管、采购和提供卫生服务的强大机构。

这需要在定价和报销机制、医疗保健质量监管以及对卫生产品和服务的监督等横向能力方面进行持续投资。这些努力需要强有力的国内问责体系，以确保资源得到有效和合乎道德的使用，并避免浪费或腐败。

在仍然依赖外部融资或技术专长的情况下，应辅以明确的过渡策略。

全球融资模式必须日益融入附带条件的机制，要求制定明确的过渡和退出计划，同时提供能力建设路径，使各国在抵御风险能力提高后能够承担更多责任。

在实践中，区域化可以涉及在地理集群内汇集技术专长、融资机制和监管能力。

例如，在亚洲，像亚洲开发银行这样的区域性金融机构可以支持疫苗、抗生素和其他基本药物的联合采购，使各国能够更有效地利用有限的国内卫生预算。

各国还可以组成联盟，协调监管流程，并与制造商进行联合谈判，利用更大的采购量来争取更优惠的价格。

此类方法在加强集体抵御风险能力的同时，也提高了医疗创新对各个卫生系统的可负担性和可及性。

高效的区域平台远非削弱全球合作，反而可以充当国家体系与全球架构之间的中介，在巩固共同标准的同时，根据当地情况调整实施方案。

2026年及未来的前进之路

2026年，全球卫生治理正处于十字路口。正在进行的改革对话已经开始塑造各国未来在共同威胁上的合作方式。

显而易见的是，优先事项分歧、援助减少和领导力削弱的现状已不再能被接受。

然而，在这片破碎的格局中也蕴藏着机遇：重新构想一个能将全球层面的强大规范性领导、国家层面的负责任和主权的卫生治理，以及连接地方优先事项与跨国需求的赋权区域平台相结合的体系。

我认为这并非回归旧的多边主义，也不是退回到各自为政的国家壁垒。相反，它指向一个经过重新校准的多层次架构，一个能够在日益两极分化的世界中维持公平、韧性和共同责任的架构。

随着健康威胁持续以不可预测的方式出现，我们的集体生存将取决于我们是否有勇气建立一个更具包容性、透明度和灵活性的全球卫生秩序——一个不仅能在分裂中幸存，更能超越分裂的秩序。

作者是新加坡国立大学（国大）负责全球卫生的副校长兼苏瑞福公共卫生学院院长。

本文是“新全球秩序”系列的一部分，该系列探讨了不断变化的世界格局如何重塑商业、政治及其他领域。