当美国贸易法院说不：总统关税权力的局限

今年以来，美国联邦法院已第二次告知特朗普政府，其不能通过征收关税的方式规避宪法。

5月7日，美国国际贸易法院一个由三名法官组成的小组以2比1的投票结果裁定，总统在2月份征收的10%全面关税未经法律授权。

该判决的直接影响范围很窄，因为只有提起诉讼的小企业原告有权获得退款和豁免，但其潜在影响却非同小可。

要理解其中原因，回顾事件的来龙去脉会有所帮助。今年2月，最高法院推翻了美国总统 Donald Trump 依据《国际紧急经济权力法》（International Emergency Economic Powers Act, IEEPA）建立的更广泛的关税制度，认定该法案根本没有授权征收关税。

几小时内，本届政府转向了另一项法规：1974年《贸易法》第122条。该条款允许总统在出现“严重”的国际收支逆差、美元面临大幅贬值风险或国际合作需要时，征收最高15%的临时附加费，为期最长150天。

政府的理论很简单：美国每年有大约1.2万亿美元的巨额货物贸易逆差，白宫方面认为，这属于该法规所指的国际收支逆差。

5月7日，多数法官并不同意这一观点，而分歧的关键在于一个虽然不起眼但至关重要的法规解释问题。

从第122条的立法意图来看，国际收支逆差与贸易逆差并非同一概念。第122条是布雷顿森林体系时代的产物，当时美元与黄金挂钩，如果美元外流速度超过融资能力，美国可能会面临真正的货币与国库危机。

国会制定该法规并于1975年将其法典化，旨在赋予总统应对此类货币紧急情况的权力。一旦黄金挂钩结束，美元开始浮动，这种特定形式的危机在很大程度上就不复存在了。

当外国人对美元资产的需求减少时，美元就会贬值，从而自动恢复平衡。一个拥有浮动汇率、深厚的资本市场和世界储备资产的国家，在任何技术意义上都不会出现国际收支逆差。

法院接受了这一区别。多数法官认定，贸易逆差并非1974年国会的立法初衷，而总统的公告也未能指出其他符合条件的情况。

持异议的法官本会给予政府更多空间，他认为此案审理为时过早。但多数法官的解读与该法规的文本、结构和历史相符，包括同一法律的另一款在国会确实想讨论贸易问题时，使用了“贸易平衡”这一措辞。

接下来的事态发展在几个方面都很重要。短期来看，该裁决的影响有限。在7月之前，除具名原告外，关税对其他所有人都依然有效，并且几乎可以肯定会上诉至联邦巡回上诉法院。

全国各地的进口商正在密切关注；如果该裁决得到维持并扩大适用范围，退款索赔的总额可能将是巨大的。据估计，在本届政府各项关税制度下，潜在的退款总额已高达数千亿美元。

从长远来看，这一判决凸显了一种模式。本届政府现已在最高法院就IEEPA法案、在贸易法院就第122条失去了其两项最大胆的单边全面关税法律理论。

其他工具

这就只剩下一些范围更窄、速度更慢的工具：针对特定贸易伙伴行为的301条款调查、针对特定行业的232条款国家安全关税，以及长期未被使用的1930年《关税法》第338条。

这些工具各有其用，但没有一个能够像本届政府曾两次试图建立的那种普遍性关税壁垒一样，兼具速度和广度。

总统在5月7日晚上的反应——他会“换种方式来做”——既是挑衅也颇具启示性。法律上的操作空间正在缩小。

更深层次的问题是制度性的。在过去一个世纪里，国会授予了行政部门非凡的贸易权力，但这些授权是零散的，每一项都与特定问题挂钩，并受到特定条件的限制。

法院现在通过一项又一项的裁决所坚持的是，这些条件确实具有实际意义。一部为货币危机而立的法规，不能仅仅因为措辞相似就被挪用于一场针对贸易逆差的“征战”。一部制裁法也不能被改造成关税法。

这并非贸易政策的失败，而是提醒人们贸易政策的最终归属。如果国家想要征收10%的全球关税，做出该决定的宪法场所是国会山。无论人们对关税本身持何种看法，5月7日的裁决都是对这一事实一次虽小但尖锐的坚持。