新旧挑战并存：菲律宾再任东盟轮值主席国，优先事项何在？

【新加坡】菲律宾为其亚细安轮值主席国任期揭晓的标志，似乎充分说明了该国未来一年的优先事项。

该标志的主体是一艘木制“巴朗盖”（balangay）——菲律宾的国船，它乘风破浪，而波浪则象征着连接该集团11个成员国的水域。

然而，总统 Ferdinand Marcos Jr 在发布会上的讲话却传达了不同的信息——他丝毫未提南中国海的争议水域，反而将重点放在倡导使用人工智能（AI）上。

分析人士告诉《商业时报》（The Business Times），这种反差凸显了菲律宾在未来一年中需要采取的微妙平衡策略。

新任亚细安轮值主席国不仅要接手处理缅甸内战的挑战，还要应对柬埔寨和泰国之间不断升级的冲突。此外，菲律宾还面临着日益严峻的气候危机和海事安全问题。

全世界都在观望，看菲律宾能否在确保区域利益和捍卫国家优先事项之间走好钢丝。

“总统选择聚焦于人工智能……这非常令人意外，但也表明……菲律宾对于区域内关于其应优先处理何种事务的反馈相当敏感，”致力于外交和公共政策研究的非营利组织“亚洲事实”（Facts Asia）创始人兼理事 Julio Amador 说。

这种谨慎的态度正值外界传言之际，即菲律宾可能利用其主席国身份来推进与中国的双边利益，也就是最终敲定《南中国海行为准则》，而这是该地区一个长期存在且不断升级的问题。

德拉萨大学（De La Salle University）的地缘政治分析家 Don Gill 指出，虽然亚细安轮值主席国传统上会为其为期一年的领导期设定议程，但马尼拉正在表明，它明白这个议程不能仅仅是代表其国家利益。

尽管如此，两位分析人士都同意，海事问题是一个区域性的优先事项。

Gill 说：“无论你是大陆型还是海洋型的东南亚国家，你都依赖于‘周边’的海域。”

“因此，对菲律宾而言，保障区域和平与稳定的唯一出路，就是强调维护基于规则的海洋秩序。”

前路波涛汹涌

除中国和菲律宾外，对南中国海提出重叠领土主张的还包括越南、马来西亚、文莱和台湾。2023年7月，北京与亚细安设定了为期三年的时间表，以最终敲定这片水域的行为准则。

距离最后期限仅剩约七个月，马尼拉已表示有意让谈判保持在正轨上——即使这意味着每天都要召开会议。

然而，分析人士对于达成一项所有亚细安成员国和北京都能同意且具有法律约束力的协议，并不感到乐观。

Gill 指出，该框架存在被严重“稀释”的风险，这会使其失去制定此类准则的初衷。

他说：“能够完成它是一回事，就建立信任而言这是件好事。但当我们更关注其操作价值时……它可能只会是一部没有牙齿的行为准则，（这）将进一步削弱维护东南亚既定海洋秩序的努力的合法性。”

至于各方是否正在达成协议的早期迹象，Amador 表示，最积极的信号将是南中国海活动的减少——例如，作为建立信任的姿态，减少岛礁建设或军队及海岸警卫队船只的部署——这至少要在2026年第一季度前实现。

僵局难破

该地区的另一个长期热点是持续发酵的缅甸危机，过去五任亚细安轮值主席国——文莱、柬埔寨、印度尼西亚、老挝和马来西亚——都曾努力应对，但收效甚微。

分析人士认为，在菲律宾掌舵期间，这一问题的局面也不太可能有大的改变。

Amador 说，马尼拉面临诸多不利因素，他列举了菲律宾与内比都（Naypyidaw）的地理距离。他还指出，菲律宾任命了现任外交部长为其缅甸问题特使，而没有像往届主席国那样任命一位资深外交官。

未知水域

除了这两大危机，菲律宾的主席国任期还肩负着一项独特的责任：与亚细安的最新成员、也是亚洲最年轻的国家东帝汶进行接触。

该国于2011年申请加入，随后经历了一个漫长的过程来证明自己已准备好加入该集团，其中包括在所有亚细安成员国首都设立大使馆。

在2022年柬埔寨担任轮值主席国期间，东帝汶被原则上接纳为成员国并获得观察员地位。今年，在马来西亚担任亚细安轮值主席国时，它终于获得了正式成员国资格。

至于马尼拉将如何与这位“新来的”打交道，Amador 评论说，“菲律宾视东帝汶为天然的合作伙伴”，因为两国都有被天主教国家殖民的共同历史。

东帝汶曾由葡萄牙控制，直到1975年葡萄牙突然撤离，留下的权力真空迅速被印度尼西亚填补。在2002年获得独立之前，它一直被吞并为印度尼西亚的领土，成为继菲律宾之后亚洲第二个以天主教为主要宗教的国家。

与菲律宾一样，东帝汶也是一个沿海国家，也曾与一个更大的邻国就长期的海事争端进行过抗争。然而，在东帝汶的案例中，它与澳大利亚根据国际法通过一项条约和平解决了此事。

Gill 说：“东帝汶是另一个能够利用国际法现有争端解决机制的东南亚国家。”

“由于东帝汶的经验，菲律宾将能够更有效地与其沟通自身的关切，（而且）这也为菲律宾向其他东南亚邻国阐述其所面临的挑战提供了一个机会。”