亚细安如何加强区域救灾合作

烟霾再次笼罩东南亚， haze has returned。

来自印度尼西亚林火的烟霾已跨越国界，导致印尼、马来西亚和新加坡的空气质量恶化，再次证明了某一地区发生的人为环境灾害，在厄尔尼诺（El Nino）天气现象的加剧下，会给整个区域带来严重后果。

烟霾问题迫使我们思考比当前紧急状况更宏大的问题。我们面临的危机不分国界，也不遵循任何部门或机构的职责范围。

我们的应急准备体系同样不能故步自封。更深层次的问题是，我们是否在下一次灾难来临前，已经建立了必要的关系和能力。

过去二十年，亚太地区在救灾合作方面取得了显著进步。

在2004年毁灭性的印度洋海啸之后，东南亚各国领导人积极推动，并于2008年签署了《亚细安灾害管理与紧急应对协定》。

此后，亚细安人道主义援助灾害管理协调中心于2011年成立，作为该协定的运营核心和机制，旨在协助受气旋、地震和台风等自然灾害影响的成员国开展救灾工作。

2010年，泛亚太地区的军队也同意了《亚太军事援助救灾行动指导方针》，其范围涵盖南亚、东南亚、东北亚以及太平洋地区的国家。

但是，我们花了二十年建立的人道主义救援体系，是为一个不同的环境所设计的，而这个环境现在正面临着严重的碎片化。

我们面临着地缘政治紧张局势的加剧、灾害频发且相互叠加导致人道主义需求日益增长，以及人道主义资金面临的压力也越来越大。

我们应如何重新设计一个契合目标的体系？

危机并非孤立发生

冠病危机所暴露出的问题，远不止全球大流行病防范方面的缺陷。

它表明，危机在各自为政的领域之间会产生连锁反应：一场公共卫生紧急事件，也演变成了物流、供应链、治理、经济和灾害管理等领域的问题。

区域内极端天气事件的次数和强度不断增加，加上当时的大流行病限制措施，揭示了关键的执行挑战。

这表明，我们的治理模式在很大程度上仍是按领域划分的，而危机却日益同时或接连地影响多个领域。

疫情也暴露了民间应变能力的强弱所在。

由于政府面临的需求超出了正常的民间能力范围，军队提供了物流、运输、医疗支持、基础设施和其他能力。

这得到的教训并非是军队应该承担更多的民间职能。相反，我们应该思考一些战略性问题：哪些能力真正需要军事支持？哪些能力反映了民间准备工作的差距？在下一次危机来临之前，投资应该集中在哪些领域？

区域灾害管理体系的发展促成了一项共识原则，即应“由国家主导、区域支持、必要时国际援助”。

现在，下一阶段必须再接再厉，超越单纯的灾害响应，致力于在相互关联的系统中建立应变能力。

当前的烟霾危机不仅是一个环境问题。它影响到医疗保健系统的承载能力和民生，并触发了如学校停课等民防措施。印度尼西亚交通部表示，从8月到周二（10月20日），这场危机已导致超过2600个航班中断。

亚细安成员国的下一个灾害管理挑战，不仅仅是在灾难发生时进行更有效的协调，更是要连接起各种机构和能力，防止一个中断事件演变成连锁性的多重危机。

目标导向的合伙业务

我们需要发展目标导向的合伙业务，这种合伙业务将合作的组织方式从围绕机构转变为围绕达成特定结果所需的能力。

这些合伙业务应基于三大核心原则：

首先，在危机前建立关系：军事与民间演习、专业网络、联络点、数据共享安排和机构间关系，都应在灾难发生前就已存在。

很多时候，信任的建立往往始于灾难发生之后。

最近于9月底由印度尼西亚主办的“三叉戟决心”演习就是一个例子。这是在亚细安防长扩大会议框架下，由19个国家参与的多边实地训练演习。它汇集了来自人道救援与赈灾（HADR）、军事医学和网络安全领域的军事和民事机构。

其次，围绕能力而非仅靠机构来组织。我们需要超越“政府单独主导、军队提供支持、人道组织负责执行、商界负责捐款”的刻板模式。

我们必须反问：需要哪些能力？物流公司建立供应链，电信公司提供连接，金融机构则保障支付和恢复。

科技公司贡献数据和分析能力。大学和智库为决策提供研究和证据。社区则提供知识、网络和合法性。

私营部门的角色必须超越“摇钱树”或承包商。

第三，将合伙业务制度化。人员的职位经常轮换，个人关系也随之消失。经验教训充其量只被观察到，却很少付诸行动，并常常因此流失。演习、培训和专业网络能将个人关系转化为机构的应变能力。

从协调到协作

协调问的是：“谁在做什么？”而协作问的是：“我们如何能共同取得更大成就？”

协调是管理现有能力；协作则是通过连接那些无法独立实现同样成果的机构来创造新能力。

军事准备必须日益包括合伙业务的准备。这同样适用于政府、人道组织和企业。

要将这些原则付诸实践，就需要有平台在下一次危机来临前建立这些关系。

10月27日在新加坡举行的第五届人道主义未来论坛，就将汇集来自不同领域和人道主义生态系统的参与者，以实现这一目标。

论坛的对话将涉及冲突和灾难中不断变化的军民动态，以及危机期间有害信息所带来的后果等领域。

其更广泛的目标也同样重要——即建立未来危机所需要的关系、共同理解和观点交流。

灾难并不能完全归入任何一个单一领域或机构的职责范围。

烟霾会跨越国界，将环境危害转变为公共卫生、经济和更广泛的安全挑战。大流行病将与极端天气同时发生。基础设施中断将产生人道主义后果。

气候、健康、经济和技术风险将与安全问题交织在一起。

没有任何一个政府、军队、人道组织或企业能单独拥有应对这些挑战所需的全部能力。

因此，未来的人道主义行动，将更少地依赖于灾难发生后可协调的组织数量，而更多地取决于灾前是否已建立了正确的合伙业务。

建立这些合伙业务，正当其时。

作者是南洋理工大学拉惹勒南国际关系学院（RSIS）防务与战略研究院的高级研究员兼人道救援与赈灾（HADR）项目协调员。2026年人道主义未来论坛由拉惹勒南国际关系学院和樟宜区域人道救援与赈灾协调中心联合举办。

本文是在作者于2026年焦点（Focus in 2026）会议上发表的主旨演讲基础上，使用人工智能工具改编而成。