中美关键矿产竞赛下，东南亚仍有斡旋空间

关键矿产已成为国际外交中反复出现的摩擦根源。中国在该领域的主导地位以及美国建立替代供应链的努力，正引发外界担忧东南亚国家可能被迫在两大强国之间做出选择。

但这其实是一个伪命题。作为含有稀土元素的最终产品所需原料的重要出口地区，东南亚国家拥有自己的筹码，可以利用日益激烈的竞争来实现合伙业务多元化，并将更多价值链留在国内。

于9月1日在美国结束的二十国集团（G20）财长和央行行长会议，最终以一份主席国声明而非联合公报收场，凸显了与会者之间缺乏共识。

除其他事项外，中国反对了消除“非市场政策”以及确保包括关键矿产在内的重要商品全球供应链畅通的呼吁。

此次分歧发生之际，正值中国为报复美国的关税和出口管制，于2025年4月收紧了对稀土元素（REEs）的管制。北京在2025年10月采取的措施更进一步，将许可要求扩大到某些含有至少0.1%中国产受控稀土元素或使用特定中国稀土技术的外国制造产品。

这些措施随后被暂停至2026年11月，但2025年4月的管制措施依然有效。尽管北京方面试图向非美国进口商保证正常的商业贸易将继续，但此类管制措施无疑会给依赖中国稀土、加工和磁铁的企业带来成本增加和不确定性。

与此同时，一些东亚经济体已加入美国的“Pax Silica倡议”以及其他由华盛顿支持的、旨在建立更具韧性的关键矿产和技术供应链的行动。

这些进展是否加大了它们在中国中心和美国支持的供应链之间做出选择的压力？鉴于该地区的经济地理格局和密集的贸易网络，几乎没有国家能够承受这种二元选择。

最初并非地缘政治武器

然而，就关键矿产而言，这种被迫选择的担忧需要放在特定背景下看待。

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首先，中国目前在稀土元素领域的主导地位源于可追溯至20世纪50年代末的长期产业发展过程，而非一项最初就意图让北京获得地缘政治武器的战略。

随着稀土元素在冶金、石化、玻璃陶瓷、农业和设备制造业产业群等领域的应用不断扩大，这些金属于1986年被纳入国家研发计划。

1991年1月，中国国务院发布通知，通过实行国家许可制度来遏制猖獗的非法开采，加强监管并整合分散的行业。

因此，稀土元素最初被视为供国内使用和出口的工业资源，并非设计用来作为地缘政治工具。然而，数十年的研究和投资已经奠定了中国在该行业的实力，使该国在全球稀土元素供应链中拥有相当大的影响力。

在日益激烈的中美竞争中，这些累积的优势获得了战略意义——因此，智库Egmont Institute评论称，在稀土元素和其他被美国视为关键的矿产问题上，“北京现在几乎是逐字逐句地模仿华盛顿自己的半导体出口管制制度”。

对于北京和华盛顿而言，其出口管制的合法性部分取决于此类两用材料和技术的军事应用。

但管制的有效性也是有限的：限制供应会激励对替代品的投资，从而侵蚀限制国作为供应商的信誉和长期竞争力。

任何一方都无法完全控制一个相互依存的链条——中游生产商依赖海外的下游消费者，而终端用户则可以通过替代采购、替代品和回收利用来减少依赖。

东南亚的角色

这种供应链的相互依存关系对东南亚尤其重要。尽管中国在稀土元素的拔牙和加工方面占据主导地位，但该国却是稀土原料的净进口国，其中大量供应来自本区域。

2024年，缅甸供应了中国稀土进口的34.3%，马来西亚贡献了10.6%，老挝则占8.3%。这三国合计占中国总进口量的一半以上。

但东南亚不会仅仅停留在原材料供应国的角色。马来西亚拥有中国以外最具商业规模的稀土分离设施，其大部分原料由澳大利亚矿业公司Lynas位于西澳大利亚的维尔德山矿（Mount Weld mine）供应。

生产出的碳酸稀土被用于从灯具到半导体的各类产品。特别是在半导体领域，马来西亚拥有数十年的制造业产业群和供应链经验。

其他区域的矿石出口国进入分离及半导体行业的其他下游应用领域只是时间问题。

印度尼西亚是另一个典型的例子。近年来，该国已禁止出口镍等未加工矿物，并要求生产商在国内投资加工设施，以在出口前实现更大的附加值。

这延续了该国早前的做法，但其性质与中国、美国和其他国家在技术能力处于相近阶段时所采纳的产业政策一致。

因此，对于东南亚国家而言，在中国和加入美国领导的“Pax Silica倡议”之间做出选择这句老话，在很大程度上只是口头上的。中国和美国都有兴趣基于成本因素获取该地区的稀土原料供应，而非因为其他地方（包括其本国）缺乏这些材料。

对于东南亚矿产出口国而言，更重要的问题是，围绕关键矿产的竞争如何能帮助它们向更高价值的活动实现多元化发展。

因此，衡量竞争性合伙业务的真正标准，应该是中国、美国和其他合作伙伴能为东南亚国家向价值链上游迈进的努力做出何种贡献。这包括在加工和精炼、技术和技能转让，以及加强与下游制造业产业群的联系等方面进行投资。

在此背景下，新兴的竞争不仅仅是谁能获得东南亚的矿产，还在于美国或中国谁能提供一条更可信的路径，帮助这些国家从资源供应国转变为高附加值生产国，同时还能在稀土精炼过程中坚持可持续性标准。

归根结底，对于世界主要经济体而言，获取关键矿产很可能仍是区域议程上的高度优先事项。但这也是东南亚稀土出口国可以发挥一定自主性的领域。

中国在稀土加工领域的主导地位使其拥有相当大的影响力，但这一点也不应被过分夸大，因为其他国家也处于同一全球供应链中，只是处于技术阶梯的不同阶段。

中美稀土贸易关系的可能结果将是相互依存与多元化之间的动态平衡，而非完全脱钩。

对于东南亚来说，在两大强国之间做出二元选择的看法是一个伪命题：所有国家都面临着在生产者、加工者和消费者之间一套共同的矿产行业动态中调整各自政策的相同任务。

作者是尤索夫伊萨东南亚研究院（ISEAS – Yusof Ishak Institute）的访问高级研究员，同时也是北京大学国际关系学院的国际政治经济学教授。

本文是根据首发于尤索夫伊萨东南亚研究院（ISEAS – Yusof Ishak Institute）博客网站Fulcrum的一篇文章编辑而成。