新加坡的特别转移支出：一种战略性的资源配置财政方针

近年来，特别转移支出已成为新加坡财政预算中一个越发重要的部分。在冠病疫情爆发前，这项支出占总开支的年均比例为2%，疫情后则上升至超过3%。

然而，这一趋势的重要性并不在于其规模。特别转移支出已演变成为一种关键的财政工具，旨在应对短期压力，并推动长期的社会经济优先事项。

了解这一机制的运作方式，能为正在应对类似结构性挑战的亚细安与中日韩（Asean+3）经济体提供重要启示。

两大支出类别

特别转移支出的核心包含两大类别：对家庭和企业的转移支付，以及对法定基金和信托基金（Statutory and Trust Funds, 简称STFs）的填补——在2026年财政预算案前，这类基金被称为捐赠基金和信托基金。

虽然两者运作方式不同，但都反映了一个共同的理念：采用战略性的财政方针进行资源配置。

对家庭和企业的转移支付通常被设计为临时性措施。它们帮助经济体适应转型期的变化，或在不永久性扩大经常性支出的前提下，分配一次性的财政盈余。

长久以来，这些转移支付采取了多种形式。针对家庭的例子包括保健储蓄填补和消费税补助券。针对企业的措施则包括公司所得税税务回扣、企业创新计划（Enterprise Innovation Scheme）以及雇佣补贴计划。

然而，过去几年的焦点已明确转向缓解生活成本压力。在2022至2024财年期间，生活费特别补助的发放以及社区发展理事会（Community Development Council, 简称CDC）邻里购物券，占了对家庭和企业转移支付总额的一半以上。

在2025年，包括一次性的建国60周年邻里购物券和额外的社理会邻里购物券在内，这类援助占了这些转移支付的80%以上。

这一转变凸显了生活成本援助在新加坡短期财政考量中的核心地位，尤其是在通胀压力和经济不确定性的大背景下。

对法定基金和信托基金的填补则服务于不同的目的。它们并非为了应对眼前压力，而是体现了前瞻性的长期规划。在财政空间允许的年份，政府会预留资源，为长期的社会经济投资预先提供资金，并使优先项目免受经济波动的影响。

近年来，对法定和信托基金的填补平均占特别转移支出总额的近90%——这突出显示了政府对结构性规划的高度重视。

法定和信托基金内部存在两种类型的基金。法定基金，如全国生产力基金和国家研究基金，是根据立法设立和管理的。

信托基金，如文化捐献配对基金和渐进式加薪补贴计划基金，则根据信托安排运作，为特定项目提供持续性资金。

它们共同构成了新加坡更广泛财政架构的一部分，旨在应对从人口老龄化到技术转型和气候适应等持久的结构性挑战。

内在的财政纪律——以及完善空间

特别转移支出反映了新加坡独特的财政纪律方针。

特别转移支出的时机和规模，是根据长期优先事项、当前经济社会状况以及整体财政状况来校准的，这源于宪法要求每届政府任期内都必须维持预算平衡。

在财政空间充裕时，通过填补法定和信托基金来积累资源，有助于确保为满足未来需求提供可持续的资金。法定和信托基金的填补资金通过拨款法案进行分配，并在提交国会批准的年度预算文件中披露。

负责机构需要审查成果并追踪绩效指标，以确保资金达到预期目标。2023年，政府首次对社理会邻里购物券进行了影响评估，这体现了对循证决策的承诺。

尽管如此，仍有改进的空间。

在对家庭和企业的转移支付方面，与生活成本相关的援助持续存在且规模庞大，这提出了一个合理的政策问题：如果某些转移支付在实践中变为经常性支出，是否应将其中优先级较高的部分制度化，纳入核心财政框架，而非视为临时措施？

这样做可以增强可预测性，并加强财政支出的累进性。近期推出的生活费特别补助等定向措施表明了朝这个方向发展的趋势，并且可以被制度化。

在法定和信托基金方面，2026年财政预算案首次披露其预计开支是一个积极的举措。在预算中更明确地说明法定和信托基金的年度支出意向，并公布其绩效框架，将能加强财政治理和公众理解。

此外，由于特别转移支出会影响最终的预算盈余规模和历年国库的积累，因此有必要制定更清晰的指导方针，以界定用于满足临时优先事项的特别转移支出，与用于捐赠和应急的历年国库各自所扮演的角色。

一个值得研究的模式

对于同样面临结构性压力的亚细安与中日韩经济体而言，新加坡的独特做法提供了重要的经验——不一定是直接复制，而是其所体现的原则。

首先是长远规划的价值。只关注当前需求的决策者，在应对人口老龄化、气候适应或技术变革等需要持续投资的挑战时，可能会举步维艰。

将资金稳定性融入财政架构，例如新加坡的法定和信托基金，可以减少“走走停停”式的干预措施，并提高政策的可信度和有效性。

其次，透明度和沟通至关重要。仅有稳定的资金并不能保证成效。财政措施若要更有效，需要强大的公众信任，而这不仅取决于政策设计，还取决于目标的明确性、监督和评估。

透明的报告和清晰的沟通有助于维持公众对长期投资的支持，因为这些投资的效益可能不会立竿见影。

随着区域内各国增加财政收入变得更具挑战性，结构性需求日益加剧，在灵活性、可持续性和代际公平之间取得平衡将变得日益复杂，也日益重要。

在此背景下，新加坡的特别转移支出机制展示了制度设计如何能够协调短期响应能力与长期纪律。它表明，财政战略不仅在于政府花了多少钱，还在于如何跨时间维度来规划支出。

两位作者均来自亚细安与中日韩宏观经济研究办公室（AMRO）。Tee Koon Hui是高级经济师，Hong Seung Hyun是小组主管兼首席经济师。