新加坡23.2亿新元的“烟霾账单”：预防成本能否更低？

更严厉的烟霾法案提高了污染的代价。

衡量损失应能指导行动，并帮助新加坡决定还有哪些措施值得采取。了解经济和社会的哪些部分在何种程度上承担了这些成本，有助于我们进行针对性的保护和规划适应措施。

新加坡也应利用这些证据，与印度尼西亚及其他受影响国家寻求成本分摊，以从源头上防止烧芭行为。

我们的初步估计显示，截至10月31日，以2023年9月的价格计算，新加坡因烟霾而承受的负担高达23.2亿新元。

如此巨大的损失规模，为在实施更严厉惩罚的同时资助预防措施提供了更有力的依据。

在执法方面，国会于11月4日通过了《跨境烟霾污染法》修正案。该修正案规定，对于导致或助长可能给新加坡带来烟霾的林火的行为，罚款上限从每日10万新元提高至100万新元，总罚款上限为2000万新元。

企业必须为其对他人造成的损害承担后果。这就是“污染者付费”原则：责任方应承担预防和解决污染的成本，而不是让家庭、工人和其它企业来承受损失。

一项补充措施是，由受影响国家资助预防工作。

如果支持无火耕作方式的成本低于所能避免的损失，那么出资参与能让这些国家获益。这种“受害者付费”的方法在追究污染者责任的同时，也对执法起到了补充作用。

每项提议仍需进行全面的成本效益分析：比较其现实中能避免的损失与全部成本，检验不确定的假设，并权衡公共资金的其他用途。

衡量烟霾造成的损失为这些决策提供了一个起点。

为何惩罚与预防需相辅相成

只有当违法者相信确实有可能被追究责任时，高额罚款才能起到威慑作用。

对于源自境外的烟霾，调查人员需要从其他国家获取证据，并且必须确定责任方，有时这需要穿透层层叠叠的公司和供应商。

永续发展与环境部长 Grace Fu 在国会承认了这些限制。源于2015年烟霾的四项调查至今仍未结案。

修正案加强了证据收集的权力，并允许限制商业往来，但正如 Grace Fu 强调的，单靠立法无法解决问题。

法律可以通过改变企业可能面临的损失来帮助预防林火。而财政援助则可以与法律并行，让烧芭的替代方案变得更加经济实惠。

即使是成功的起诉也无法挽回工人损失的时间或让生病的孩子恢复健康。因此，如何预防这些伤害也同样值得关注。

2023年的烟霾账单

烟霾造成的损失是任何空气质量读数都无法完全体现的。我们使用最新的污染、人口、健康和经济数据更新了2015年的估算。

总成本包括了治疗和防护开支、商业和时间损失，以及人们为避免伤害所赋予的价值。福祉的丧失也会影响国家生产力，并为有形的公共预防开支提供了理由。

对于2015年的烟霾，来自南洋理工大学的 Euston Quah 和 Chia Wai Mun，以及来自新加坡社科大学的 Tan Tsiat Siong 估算的成本为18.3亿新元，按2023年9月的价格计算，相当于22.3亿新元。

我们对2023年烟霾的估算成本约为23.2亿新元，高出约4%。

将这些账单除以符合条件的烟霾天数（2015年为70天；2023年为53天），得出2015年平均每日成本为3180万新元，2023年为4370万新元，两者均按2023年9月的价格计算。

尽管2023年的烟霾天数较少，平均空气污染指数（Pollution Standards Index, PSI）读数也较低（2023年为101.93；2015年为108），但2023年的预计成本仍高于2015年。

人口增多、收入提高以及游客消费增加是造成这种差异的部分原因。更新后的健康数据和假设同样是重要因素。

23.2亿新元成本细分

健康成本仍然是最大的负担¹：今年约为10.3亿新元，而2015年为9.8636亿新元。

治疗费用只反映了其中的一部分。人们同样重视降低患病和过早死亡的风险。

对商业活动的影响也显而易见。11月3日，国会议员 Charlene Chen 在国会上对小贩的收入表示担忧。政府承认小贩中心和巴刹的客流量有所减少，但同时指出外卖订单的增加在一定程度上抵消了部分下滑。

这对政策制定至关重要：援助应反映企业在采取适应性措施后所蒙受的净损失。

旅游业的情况显示了损失如何从最初受影响的行业蔓延开来。我们估计，直接旅游业损失为2.2162亿新元²，额外商业损失为1.9857亿新元³，而2015年的这两个数字分别为1.9936亿新元和1.9338亿新元。

游客消费每减少一新元，其他领域的产出就会相应减少约90分。例如，预订量减少的酒店可能会减少向本地供应商和洗衣店的订单。收入减少的工人也可能减少在邻里商店的消费。

疾病还会占用人们的时间——无论是在工作还是工作之外。我们估计这部分损失⁴为2.5466亿新元，低于2015年的3.2249亿新元。在此计算中，较少的烟霾天数和较低的污染水平，其影响超过了收入增加和人口增长带来的影响。

防护成本⁵从8165万新元降至7486万新元。虽然这部分在烟霾总账单中占比最小，但它扮演着重要的保护角色。口罩、空气净化设备和公共应对措施保障了人们的健康、生产力和福祉。

最后，更洁净的空气能让人们享受户外生活。我们根据一项早前关于人们愿意为洁净空气支付多少费用的调查，估算出福祉损失⁶为5.3991亿新元，高于2015年的4.4269亿新元。

总而言之，这些估算指出了预防措施可以保护哪些方面，以及哪些领域可能需要援助，例如更安全的工作安排和对弱势居民的帮助。

让跨境预防变得物有所值

对农民而言，烧芭可能是最便宜的清地方式。财政支持可以提供设备、共享的土地清理服务、培训和维护，并与经过验证的无火耕作方式挂钩。

当转换耕作方式对农民来说在经济上是可行的，同时受影响国家避免的损失大于其投入的资金时，这就形成了双赢的局面。

印度尼西亚同样从中受益：最靠近火点的社区，其居民的健康和生计也遭受损害。预防措施符合跨境的共同利益。

合作已在进行中。新加坡和印度尼西亚已建立合作关系，这有助于确定预防项目并评估其成果。

可以设立一个区域基金，由新加坡、印度尼西亚和其他受影响国家分摊成本，出资额将反映各自的预期收益和协议责任。

如果没有协议，各国可能会相互观望，等待他国出资，导致有价值的项目得不到资金支持。

为成果付费，保留问责制

要求受害者出资会引发公平性的担忧。

公共资金应用于资助可衡量的火灾风险降低措施。资金不应用于支付罚款、为非法烧芭行为开脱或奖励污染威胁。对于已在采用负责任耕作方式的农民，也应有资格获得支持以维持这些做法。

大型种植园公司和采购商应投入自有资源。公共援助应着眼于填补缺口，例如帮助小农户获得设备，而不是资助企业本应履行的义务。

项目需要透明的账目和独立的监督。潮湿天气下火灾减少本身并不能证明一个项目取得了成功。

政府应将其全部成本（从设备、维护到成果核查）与项目周期内能够现实避免的损失进行比较。

23.2亿新元的烟霾账单并不意味着可以自动批准备用同样金额的预防预算。资金可以根据核实的成果分阶段发放，如果承诺被违反，则可以撤回支持。

衡量烟霾造成的损失，有助于新加坡决定在哪些领域采取行动能产生最大效果。

执法让不负责任的行为代价更高，而精心设计的援助则让更清洁的耕作方式更易实现。

两者的目的都应相同：减少疾病，保护生计，让更多平凡的日子不受烟霾干扰。

我们已经在为烟霾付出代价；而预防提供了一个减少代价的机会。

（作者Euston Quah是新加坡经济学会（ESS）会长、南洋理工大学经济增长中心主任兼阿尔伯特·魏森梅斯经济学讲座教授。Eugene Or是新加坡经济学会名誉助理秘书、新加坡社科大学讲师。）

注释： 1. 基于已发布的关于污染如何影响疾病和死亡的估算，并结合更新后的人口和健康数据。 2. 根据游客流失的估算和新加坡旅游局的消费数据计算得出。 3. 根据新加坡统计局的表格和游客消费模式估算得出，产出乘数约为1.9。 4. 使用收入来评估受影响天数的价值；非工作时间的价值则被赋予较低的估值。 5. 根据价格和家庭数量更新历史支出，再根据此次烟霾事件持续时间较短进行调整。 6. 根据人口、价格和收入数据进行更新。